Derechos Culturales de los Pueblos Indígenas de Chile

(Por Luz Alejandra Melgarejo Soto, 2005)

Pese a las validadas voces que pregonan la urgente necesidad de abordar en términos jurídicos las cuestiones culturales, como medida de pacificación de los numerosos conflictos sociales contemporáneos, la realidad actual nos indica que es una de las áreas más atrasadas del sistema internacional de protección a los derechos humanos.

Rodolfo Stavenhagen, a quien conociéramos el 2003 como Relator Especial de la ONU sobre la Situación de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los Indígenas de Chile, un año antes de su visita a nuestro país, concluía en una conferencia en Puebla que “no podrá haber una cultura de paz en el mundo sin el respeto a los derechos culturales de los individuos y de los grupos”, aludiendo a que los actuales conflictos internos ya no se remiten a las tradicionales contiendas interestatales, sino entre actores sociales y políticos definidos en términos étnicos y culturales.

Chile no es la excepción en este escenario internacional. Prueba de ello, es la situación que hoy se vive en torno a la problemática de los pueblos indígenas, donde el Estado, con sus tres gobiernos democráticos, no ha logrado zanjar los puntos divergentes que atañen directamente a un 5% de la población, y a la reconciliación y armónica convivencia de toda una nación. A pesar de los esfuerzos realizados hasta la fecha, Chile aún no ha realizado una Reforma Constitucional que reconozca a los Pueblos Indígenas ni ha ratificado el Convenio 169 de la OIT, sobre Pueblos Indígenas y Tribales de 1989.

Diversidad cultural invisible

La situación actual de los indígenas en Chile es el producto de una larga historia de explotación y despojo de sus tierras y recursos que se remontan al siglo XVI. Una problemática que desde su origen tiene su referente en su relación con la sociedad chilena.

Después de los primeros asentamientos de colonizadores españoles en el valle central de Chile, la población originaria fue desapareciendo por los efectos de la conquista y la colonización y los sobrevivientes fueron absorbidos e integrados paulatinamente en la naciente población chilena. Varios intentos de los españoles por someter a los mapuche fracasaron, y a lo largo de diversos acuerdos, la Corona reconoció la independencia de estos pueblos, respetando su soberanía territorial al sur del Río Bío Bío.

Durante la primera mitad del siglo XIX la República de Chile mantuvo la misma relación con la nación mapuche, sin embargo, poco a poco las incursiones chilenas en la región fueron debilitando la soberanía indígena y generando diversos conflictos.

Finalmente, en 1888 Chile emprendió la conquista militar de la Araucanía, la Guerra de Arauco o también conocida en forma oficial como la "Pacificación de la Araucanía", que conllevó la integración de la región al resto de la nación. Por otra parte, como consecuencia de la Guerra del Pacífico (1879-1883) se produjo la incorporación de los grupos aymara, atacameño, quechua y kolla del norte a Chile. En el mismo año 1888 la Isla de Pascua, se anexiona al país como resultado de un acuerdo entre las autoridades de la Isla y el Gobierno de Chile.

El principal resultado de esta época para los pueblos indígenas, se refleja en la pérdida progresiva de sus territorios y recursos, así como de su soberanía, y un acelerado proceso de asimilación impuesto por las políticas y las instituciones de la República, en el cual se desconoció a las culturas y lenguas indígenas con sus identidades propias. La sociedad chilena en su conjunto y la clase política, en particular, ignoraban -incluso negaban- la existencia de los pueblos indígenas como parte de la nación chilena, situación que perduró en términos generales hasta fines de la década de 1980.

Durante el gobierno del Presidente Salvador Allende se realizan diversas reformas sociales y se acelera el proceso de Reforma Agraria que incluía la devolución de tierras a las comunidades indígenas. La subsiguiente Dictadura Militar de Augusto Pinochet revirtió estas reformas y decretó la privatización de las tierras indígenas, que fue acompañada de la represión de los movimientos sociales, incluidos los indígenas, y de los mapuches en particular.

La "invisibilización" de los indígenas durante tanto tiempo apenas comenzó a transformarse a partir del ocaso de la Dictadura Militar. Sus organizaciones más representativas comenzaron entonces a canalizar una serie de demandas por el reconocimiento de sus derechos negados. Con el retorno a la democracia en 1989 se inicia una nueva etapa en las relaciones históricas entre los pueblos indígenas y el Estado chileno, materializada en el Acuerdo de Nueva Imperial, suscrito por el entonces candidato a la Presidencia de la República Patricio Aylwin y los representantes de las diversas organizaciones indígenas, y que culminó en 1993 con la Ley 19.253 (Ley Indígena), en la que por primera vez el Estado chileno reconoce derechos específicos a los pueblos indígenas y expresa su intención de establecer una nueva relación. Se reconoce a los indígenas como "los descendientes de las agrupaciones humanas que existen en el territorio nacional desde los tiempos precolombinos, que conservan manifestaciones étnicas y culturales propias siendo para ellos la tierra el fundamento principal de su existencia y cultura", señalándose como principales etnias indígenas de Chile a los mapuche, aymara, rapa nui, atacameños, quechuas, collas, kawashkar o alacalufe y yamana o yagan.

Entre los derechos más importantes reconocidos en la normativa se encuentran los derechos de participación, el derecho a la tierra, los derechos culturales y el derecho al desarrollo, enmarcado en la responsabilidad del Estado para la creación de mecanismos específicos para la superación de la marginalidad que sufren los indígenas. Entre estos, se creó la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI), que funciona como cuerpo colegiado decisorio en materia de política indigenista, con la participación de representantes indígenas (consejeros).

Para responder a las demandas indígenas de una manera integral, la Subsecretaría del Ministerio de Desarrollo y Planificación (MIDEPLAN) fue designada como coordinadora ejecutiva de programas y políticas indígenas y estableció un programa de desarrollo integral para las comunidades denominado "Programa Orígenes", dedicado a mejorar las condiciones de vida y promover el desarrollo con identidad de los pueblos aymara, atacameño y mapuche en el área rural.

Por otra parte y para fundamentar la acción indigenista del Estado en esta nueva etapa, el gobierno del Presidente Ricardo Lagos creó la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato, presidida por el ex Presidente Patricio Aylwin y compuesta de distintos actores de la sociedad chilena y representantes indígenas. Su mandato fue indagar "sobre los hechos históricos de nuestro país y a efectuar recomendaciones para una nueva política de Estado". La Comisión que en octubre de 2003 presentó su informe, conclusiones y propuestas para la reconciliación y el nuevo trato entre indígenas y sociedad chilena, algunas de las cuales fueron incorporadas en el paquete de Reformas Constitucionales enviadas al Congreso por el Ejecutivo, y que días antes del Mensaje Presidencial 2005, fueron rechazadas por el Parlamento.

Complejidades de un conflicto

Aunque el resumen formal del desarrollo de la situación de nuestros pueblos indígenas descrita más arriba, resulte satisfactoria para vastos sectores de la sociedad chilena, en cuanto a que durante los años de democracia se ha saldado un pasado de discriminación y exclusión social, lo cierto es que para los indígenas las medidas de reparación y nuevo trato no responden a sus expectativas, por lo cual entre sus dirigentes no existe la más mínima idea de detener el proceso reivindicativo iniciado con el retorno a la democracia, el cual fue influido además por el despertar indigenista latinoamericano a propósito de la conmemoración de los 500 años del Descubrimiento de América.

Por una parte, está el descontento frente a una Ley Indígena que es considerada como poco representativa. A pesar de haber sido convocados en su formulación, los líderes indígenas estiman que ésta no recogió el verdadero sentir expresado en las reuniones previas a su redacción. El cuestionamiento se centra en que la Ley no contempla adecuadamente los mecanismos de protección de los derechos humanos de los pueblos indígenas, ello sumado a otras consideraciones que tienen que ver con la posición de exclusión social, marginación y subordinación que los indígenas ocupan en la sociedad chilena, por lo que una salida estaría en la respuesta a la demanda del Reconocimiento Constitucional por parte del Estado y la ratificación por Chile del Convenio 169 de la OIT.

Respecto de la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato (“Nuevo Maltrato”, irónicamente llamada por los sectores indígenas), afirman que ésta no ha sido más que una estrategia del Ejecutivo para alimentar una positiva imagen hacia la opinión pública nacional e internacional, debido a que la contraparte del Gobierno fue invitada a participar horas antes del primer encuentro, sin consulta a las bases, es decir, sin que las comunidades pudiesen enviar a sus líderes efectivamente representativos. Con ello se le restaría validez social a los resultados del informe. Inclusive hay dirigentes que señalan que, al menos entre los mapuche, la gran mayoría de comuneros no tuvo ni tiene conocimiento de la creación y alcances del trabajo de esta Comisión. Situación que implicaría una nula aplicación, puesto que no se recurrió al mismo sistema usado en otras comisiones como la Valesch, cuyas conclusiones han sido validadas hasta por los integrantes de sectores vinculados a la Dictadura Militar.

En general desde el mundo indígena existen duras críticas a la actuación de los gobiernos democráticos, y es especialmente sentido el desempeño del Presidente Ricardo Lagos, puesto que su mandato se ha caracterizado por una política y estrategia eficaz en cuanto a desarticular las movilizaciones reivindicativas, a partir del asistencialismo y la aplicación de leyes de excepción creadas durante la Dictadura Militar, como el caso de la Ley de Seguridad Interior del Estado y Antiterrorista, por las cuales existen dos lonkos procesados en la Región de la Araucanía, y que de acuerdo a la opinión de los organismos internacionales, su aplicación violaría las garantías internacionales de protección de los Derechos Humanos, entendiéndose que no han sido sometidos al debido proceso correspondiente a actividades de defensa o protesta social.

Aunque desde 1993 se han observado avances, las políticas son todavía muy débiles. El Gobierno de Chile en sus últimos informes internacionales da cuenta respecto de las acciones públicas en beneficio de los indígenas, las que incluyen un programa especial de Chile Solidario, la política de tierras –que habría significado la transferencia de 230 mil hectáreas a indígenas entre el año 2000 y 2004-, el programa de Becas Indígenas –que totalizaron 33 mil el año 2005-, y el Programa de Educación Intercultural Bilingüe.

En la última situación citada, cabe señalar que el Programa de Educación Intercultural Bilingüe, que ha iniciado el Ministerio de Educación basado en sólidos fundamentos teóricos y pedagógicos, aún no ha beneficiado a la mayoría de las comunidades indígenas, a raíz de la escasez de personal capacitado y recursos. Por lo tanto, hasta la fecha el sistema educativo del país no ha podido responder aún a la demanda indígena de protección, preservación y fomento de su cultura tradicional.

El panorama general, en materia de preservación de la identidad cultural de los pueblos indígenas chilenos, es complejo. Los líderes del pueblo atacameño atribuyen la pérdida de su lengua, como resultado de la obligada "chilenización" a la que fueron sometidos después de la Guerra del Pacífico. Situación que se repite con los quechua. En las zonas de grandes y medianos centros urbanos como Santiago, Calama, Iquique y Temuco, el cambio cultural en el proceso de migración urbana es resentido por diversas generaciones, destacándose un creciente número de profesionales, intelectuales y estudiantes indígenas jóvenes, quienes insisten en la preservación y recuperación de sus identidades culturales. El pueblo rapanui también ha denunciado una amenaza a su identidad cultural, debido a la inmigración a la Isla. San Pedro de Atacama, con su desierto, se ha transformado en años recientes en un centro de atracción turística internacional que ha abierto oportunidades económicas para la población, pero que también ha creado tensiones respecto a la preservación de la identidad cultural.

Las iniciativas son calificadas como “valorables”, por diversos sectores cercanos a la problemática indígena, no obstante instan al gobierno a un mayor análisis para determinar sus reales implicancias en favor del desarrollo indígena. La política de tierras, por ejemplo, ha adolecido de muchos defectos que han sido reconocidos por el propio gobierno, como no haber ido acompañadas de programas de apoyo al desarrollo económico, o no considerar el otorgamiento a sus adjudicatarios de derechos sobre los recursos naturales que resultan indispensables para hacerlas producir.

Por otro lado, la mayor parte de las tierras consideradas como trasferidas a indígenas, son en verdad tierras ancestrales indígenas cuya propiedad es, a través de esta política, saneada o regularizada. Muchas comunidades, como Quinquén en la Región de la Araucanía, deben esperar largos años antes de que se le otorgue la propiedad de la tierra que reclaman, lo que genera frustración e incertidumbre.

Más grave aún, la desprotección en que se encuentran los derechos indígenas sobre sus tierras y recursos naturales y culturales, en particular frente a proyectos de inversión que se realizan en ellas o alrededores, sigue siendo la misma. La forestación con especies exóticas de rápido crecimiento por el sector privado -con el aval y subsidio del Estado- de tierras indígenas o tierras reclamadas por sus comunidades, lejos de revisarse, ha sido acelerada en el último año, con grave impacto para las comunidades y su medio ambiente.

Otra realidad que sigue plenamente vigente es la del desconocimiento jurídico de los derechos indígenas. Para enfrentar esta situación el Ejecutivo, en el marco de la política del “nuevo trato,” propuso recientemente al Congreso Nacional un proyecto para lograr el reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas. La iniciativa, sin embargo, se limitó a reemplazar el inciso final del artículo 1° agregando en su parte final un texto que dispone: “la ley garantizará el derecho a conservar, desarrollar y fortalecer la identidad, idiomas, instituciones y tradiciones espirituales, sociales y culturales de los pueblos indígenas que habitan el territorio nacional”.

Nuevamente, la propuesta enviada no recogió, como se hace en los textos constitucionales de numerosos países latinoamericanos, el reconocimiento de derechos políticos, territoriales o culturales específicos que permitan una figura jurídica que no sea meramente declarativa, sino que posibilite el resguardo efectivo de los derechos indígenas en el país, cuya desprotección ha generado los conflictos que conocemos.

Frente a los hechos, al menos los dirigentes mapuche, consideraron dicho acto como oportuno, por cuanto no reflejaba un cambio substancial para la realidad que hoy les afecta.

Aunque menos expuestos, los mapuche a la fecha continúan con sus movilizaciones, efectuando sólidas gestiones a nivel internacional, donde han logrado un apoyo sin precedentes. La confianza de sus dirigentes, quienes han liderado el proceso reivindicativo indígena en Chile, está en el exterior. Para ellos la globalización económica, el mercado internacional con políticas y normativas más eficientes en materias de Derechos Humanos, y por cierto Culturales, serán las que favorecerán en el mediano plazo la introducción de los cambios legislativos esperados. Chile es un país subordinado en términos económicos, su crecimiento está basado en su comercio exterior, por lo tanto así como gracias a los Tratados de Libre Comercio hoy es posible contar con ciertas medidas que protegen aspectos sociales, propiedad intelectual, medio ambiente o la simple instalación de una Planta de Tratamiento de Aguas Servidas, se vaticina que a futuro el Estado chileno se verá presionado en incorporar soluciones reales en materia indígena.

“Los organismos internacionales como la ONU o la OEA, están actualmente preparando disposiciones de derecho indígena. En tanto, a los inversionistas extranjeros ya les está cansando ver sus negocios involucrados en conflictos con indígenas. La mejor opción será entonces sentarse a debatir de una vez y buscar una solución viable que permita a todos desarrollar sus intereses con tranquilidad. No veo otra alternativa más cercana”, explica el alcalde de Tirúa y líder de la Identidad Territorial Lafkenche, Adolfo Millabur.

Las crecientes demandas y reclamos que hoy mueven a los pueblos indígenas chilenos dejaron de ser una lucha de clase, allegados a un partido político de turno. Antes menospreciados, marginados e ignorados por los grupos dominantes y las sociedades nacionales, los pueblos indígenas han resurgido en años recientes como nuevos actores sociales y políticos en numerosos países, en especial en Latinoamérica. Hoy la mirada está en el aspecto jurídico, exigen sus derechos humanos denegados, reclaman ahora prioritariamente el respeto a sus derechos culturales, entendidos como plataforma indispensable para su plena participación en la vida nacional de sus países.

Desde la consecución de esa meta, en nuestro país, así como en tantos otros que atraviesan una situación similar, se vislumbra un nuevo escenario en que, además de asegurar el derecho humano a la identidad cultural de las minorías, posibilita el desarrollo armónico de la nación en su totalidad, con el conocimiento de quienes somos y hacia dónde nos proyectamos desde una rica multiplicidad y diversidad cultural.

ANEXO
Legislación Internacional

En el plano jurídico internacional, desde la primera formulación de la Declaración Universal de Derechos Humanos, se observa la intencionalidad, aunque vaga, de incorporar materias de índole cultural.

Es así como en 1948, aparece el concepto actual de los derechos culturales derivado de la citada declaración adoptada por la Asamblea General de la ONU, que en su artículo 27 dice que “toda persona tiene derecho a tomar parte libremente en la vida cultural de la comunidad, a gozar de las artes y a participar en el progreso científico y en los beneficios que de él resulten”.

A pesar de referirse a libertades individuales y de derechos de autor, sin aclarar el concepto de cultura, el mismo artículo 27, indica que las personas pertenecientes a minorías étnicas, religiosas o lingüísticas no se les negará el derecho a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio idioma, todo eso en común con los demás miembros de su grupo; extracto que sirvió de base para la preparación de la Declaración sobre Derechos de las Minorías adoptada por la ONU en 1992.

Por otra parte, también en 1948, la ONU adoptó la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio, definiendo este como cualquier acto perpetrado con la intención de destruir, total o parcialmente, a un grupo nacional, étnico, racial o religioso como tal.

En 1966 la Asamblea General adopta el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC), y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. El primer artículo de ambos pactos, idéntico, dice que “todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación”, en virtud del cual pueden proveer a su desarrollo económico, social y cultural, añadiendo en el artículo 20, que toda “apología del odio nacional, racial o religioso que constituya incitación a la discriminación, la hostilidad o la violencia será prohibida por la ley.”

En 1995, en el informe preparado por la Comisión Mundial sobre Cultura y Desarrollo de la UNESCO bajo el título Nuestra Diversidad Creativa, señala que la “cultura es la última frontera del desarrollo”, reconociéndose además que la cultura es la fuente del progreso y creatividad, y que la libertad cultural, a diferencia de las libertades individuales, es el derecho que tienen los grupos humanos de seguir el modo de vida que más desean.

Este reconocimiento es considerado como uno de los primeros que incorpora en términos explícitos a las políticas culturales como materia de derechos humanos. Y, tras esta presentación, son numerosos los aportes de otros instrumentos jurídicos que han fortalecido el concepto de derechos culturales. Entre ellos está la Declaración Universal sobre Diversidad Cultural, aprobada por la Conferencia General de la UNESCO, en 2001, que establece una vez más que los derechos culturales son declarados derechos humanos universales, subrayando también la importancia del respeto a la diversidad cultural y la obligación de los estados de protegerla.

Actualmente, más de 50 derechos culturales son mencionados en textos jurídicos internacionales.

No obstante los avances en la materia, aún se estima que no existe una concepción clara de la noción de cultura a la que todos tenemos derecho, siendo el fundamento del debate el enfoque totalizador y dinámico de lo cultural en la vida humana, o bien el derecho humano a la identidad cultural y a la cultura propia. Porque los derechos culturales no existen aislados, se encuentran estrechamente vinculados a todos los demás derechos humanos, de tal suerte que la violación de unos implica la violación de los demás.

Asimismo, esta noción considera que el mundo está compuesto por una multiplicidad de naciones, pueblos y comunidades culturales, que supera el limitado número de estados nacionales soberanos reconocidos en el sistema internacional. Y que inclusive “es preciso reconocer que esta variedad se da al interior mismo de dichos estados nacionales”, afirma Rodolfo Stavenhagen, apuntando en una de las aristas más sentidas del movimiento indígenista latinoamericano, entre ellos los pueblos indígenas chilenos.

REFERENCIAS

1. AYLWIN, José. “Los Conflictos en el Territorio Mapuche: Antecedentes y Perspectivas”. Revista Perspectiva, Vol. 3, Nº 2, 2000.

2. AYLWIN, José. “Derechos Indígenas en Chile: A un año del Informe del Relator de la ONU”. Observatorio de Derechos de los Pueblos Indígenas, Temuco, 2004.

3. CAÑULEF, Eliseo. “El Reconocimiento de los Derechos Culturales y Lingüísticos de los Indígenas en Chile”. Temuco, 2002.

4. Comisión Verdad Histórica y Nuevo Trato. Informe. Santiago, 2003.

5. MAPUEXPRESS. “La propuesta de Reforma Constitucional que impone el Gobierno sobre los Pueblos Indígenas”. Temuco, 2005.

STAVENHAGER, Rodolfo. Exposición “Educación y Derechos Culturales. Un Desafío”. VI Coloquio Internacional de Educación en Derechos Humanos y Encuentro Latinoamericano Preparatorio a la Conferencia Mundial de la Asociación Internacional de Educadores para la Paz”. Puebla, 2002.

STAVENHAGER, Rodolfo. “Informe Relator Especial de la ONU sobre la Situación de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los indígenas de Chile”. Comisión de Derechos Humanos, Naciones Unidas, 2003.

Entrevista Personal, Adolfo Millabur, alcalde comuna de Tirúa y líder Identidad Territorial Mapuche-Lafkenche, Región del Bío Bío. Tirúa, mayo de 2005.